《企業觀察報》記者 余智梅
兩會期間，全國政協委員、國家審計署原副審計長董大勝向媒體透露，很大部分的央企境外資產，基本上從未進行過審計。一席話，將央企境外資產的監管問題推至風口浪尖。
3月17日，國資委發布公告稱，國有重點大型企業監事會將對集中重點檢查項目、境外國有資產檢查項目進行服務采購招標。原本一項歷年的常規舉動，卻因此前“央企的境外資產處于監管真空”言論受到空前的關注。
央企境外資產真的游離于審計之外嗎?國資委對央企境外資產的監管究竟做了哪些工作?企業觀察報記者對此采訪了央企高管、國資委專職監事以及業內專家等權威人士，詳細解讀央企境外資產監管十年探索路。
境外國資監管始于十年前
“其實，從國資委成立開始，在對央企進行整合的同時，國資委對境外資產也同步進行了分類監管，并逐步制定了一系列針對境外資產、境外產權、境外投資等方面的管理辦法，給‘走出去’企業規定了一些具體的監管措施。” 國家行政學院研究員張春曉告訴企業觀察報記者。
早在2005年，中航油新加坡公司巨虧事件結束以后，國資委就對境外國有資產監管開始了調研工作。彼時，考慮到境外情況比較復雜，涉及全球很多國家，政治經濟環境各不相同，國資委與相關部門組成聯合調研組，一方面對國有企業的境外管理體制進行調研，摸清國企對境外企業的管理情況;另一方面分赴國企境外資產比較集中的國家和地區，了解海外經營情況、管理體制以及與境內體制的對接情況，外派人員的管理、待遇及訴求，駐在國的政治、經濟、法律、投資、稅收規定等各方面情況。
2006年9月8日，國資委、商務部等六部委正式實施《關于外國投資者并購境內企業的規定》，后改為2009年6號令。
2011年，《中央企業境外國有資產監督管理暫行辦法》(簡稱《境外資產監管辦法》)出臺，這被看做是國資委加強境外監管的標志性事件。時任國務院國資委財務監督與考核評價局局長、現任國資委總會計師的沈瑩接受媒體采訪時表示：“《境外資產監管辦法》首次提出落實管理責任、嚴控重大事項、規范特殊業務和推動企業管理，這正是為了推動境外業務規范運作，推動央企建立和完善境外業務的統一監督管理體系，提升國際化經營水平。”
傳統油氣并購交易是中國海外并購的投資熱點，非常規能源項目近年來也成為新寵（資料圖片）
據企業觀察報記者了解，“調研時間長，覆蓋面寬、起草難度大”的《境外資產監管辦法》，突破了好幾個“第一個”。如，第一次分別明確了國資委、中央企業(含集團總部和境內投資單位)、境外企業三個層面的職責，并強調集團總部對全集團境外國有資產履行監督管理職責;第一次明確由中央企業監管境外企業資金賬號，中央企業實行資金集中管理和資金全面預算管理，集團對境外企業資金進行監控，境外企業開設資金賬號報集團批準等。
與《境外資產監管辦法》同時頒布實施的另一個文件則是《中央企業境外國有產權管理暫行辦法》(簡稱《境外產權管理辦法》)。
據國務院國資委產權局人士介紹，《境外產權管理辦法》的出臺也極其不易。國資委利用離岸公司紅籌上市情況調查、多次境外考察和調研、多次境內專題研討，歷時7年研究起草該辦法，并15易其稿，才最終形成《境外產權管理辦法》。
2012年5月1日，國務院國資委又頒布了《中央企業境外投資監督管理暫行辦法》(以下簡稱《境外投資監管辦法》)。
《境外投資監管辦法》與2011年發布的兩個辦法一起，構成了國資委對中央企業境外國有資產監督管理的制度體系。
央企境外資產利潤超千億
“說4.4萬億海外資產游離于審計之外，確實以偏概全了。以我們企業為例，每年除了常規的結算審計，還會加強專業管理。畢竟涉及境外，兩地的會計準則等可能會有差異，我們集團會派去更多、更專業的團隊。可以說，我們對境外企業的監管超過了境內企業。”一家商貿央企的高管向記者透露，去年，集團因為在審批過程中發現存在較大風險，叫停了其香港分公司上百億的投資項目。
中建總公司一位高管告訴企業觀察報記者，作為最早從事國際工程承包的承包商，中建總公司對境外資產、產權、投資等，早就形成了一套行之有效的監管辦法，針對不同的區域、不同的項目，實施不同的監管細則并落到實處。據該高管介紹，央企一般都有專門管理海外市場的相關機構或部門，對海外企業或海外重大投資項目進行專項管理。例如對合并報表的審計，除了企業自身，還有第三方機構審計。
據企業觀察報記者了解，近兩年，國有重點大型企業監事會年度工作會上，相關負責人都會對境外資產檢查情況作專門報告，探索國有企業“內外共治”監督機制，以及境外國有資產監督檢查方法的課題研究成果。
2014年底召開的央企負責人會議上，國務院國資委主任張毅表示，2014年中央企業境外經營單位資產總額、營業收入和利潤占比分別達到12.5%、18.7%和10.6%。
據國資委一位專職監事透露，央企境外資產雖然沒有境內資產規模大，但是利潤貢獻并不比境內資產差。這幾年央企境外利潤總額超過千億元。
境外資產監管難題多多
“海外企業規模擴大，投資項目增多，產業鏈條延伸，通過國有資產監管，制定的辦法更加具體。” 張春曉認為，這些管理辦法提高了海外國有資產的運行效率，也降低了國有資產的流失風險，比較有效地實現了國有資產的保值增值。但是與國內的國有資產監管相比，仍存一定差距。由于區域不同，文化特點、政治背景、法制環境各不相同，海外各種不可預測的情況時有發生。所以，一種監管方法不可能適應在不同國家的企業監管。
“無論是信息的獲取還是監管的渠道，境外資產的管理都要比國內復雜得多。”國資委研究中心許保利向企業觀察報記者表示，僅通過合并報表的監管遠遠不夠。但如果真正深入到每一個國家和地區，無論是人力、物力，還是財力，顯然無法滿足現實需求。
另一個廣受詬病的難題則是審批。以境外投資為例，一個重大投資項目，通常需要通過國資委、商務部、發改委等幾個部門的審批。對此，多個央企高管感慨“境外投資不容易”。
去年12月，國資委研究中心主任楚序平在“國企改革：探索與前瞻”論壇上講了這樣一個事例。2005年，五礦公司向相關審批部門申請，以20多億美元收購加拿大有色金屬巨頭諾蘭達公司。但是，該部門的審批人員端坐在高樓深院，認為這個項目風險很大，可能虧損，沒有批準。結果導致已經進入獨家談判階段的收購失敗。第二年，諾蘭達公司的價值上升到50多億美元。五礦公司因此痛失了一個跨越式發展的良機。對此，楚序平呼吁相關部門簡政放權。
“如果沒有實地考察就作出風險預判，顯然很容易讓企業錯失投資良機。但是，如果每一個企業、每一個項目都需要各個部委監管到位，則牽涉到資金、人力等多個成本問題。”上述商貿央企高管由此總結，“境外資產有太多復雜的因素。管好了，絕非國資委一家之功;如果沒管好，也不是國資委一家之過。”
分類監管亟待細化
新一輪的國企改革大幕早已開啟。其中，一個重要的核心就是強化監管。如何進一步強化對走出去的國有企業的監管，是目前國資監管的一個重要任務。針對央企境外資產監管難題，張春曉認為，應該分別從資產、人、制度等方面進行監管細化。
首先，需要對境外企業進行分類管理。此前，關于央企功能界定分類方案的初步意見已經形成。按照方案，央企將被分為公益保障類、特定功能類和商業競爭類，且不同類型的央企未來的改革方向也各有重點。
張春曉認為，對走出去的企業同樣需要進行有效分類。應該根據不同行業、不同類別的企業，制定不同的監管細節。同時，根據“走出去”國家的法律特點、文化特點，制定更有針對性的監管措施，給出更加具體的實施細則。
其次，要強化對人的監督。要讓紀委、監察、審計、監事會等各自的功能與“走出去”企業的產業鏈條匹配起來，和 “走出去”人員匹配起來。盡快從制度規范特別是從“走出去”企業立法的角度去思考。進一步完善已有管理辦法，從法制層面對走出去的企業進行更加規范化的監督和管理。此外，還要充分利用現在的互聯網技術，借用信息化網絡來監管。
許保利認為，國外也不乏大量“走出去”企業，中國可以學習國外優秀的監督模式，如監事會制度。借鑒國外優秀的監事會制度，完善對央企境外資產的監管。
針對境外審批難題，有央企高管呼吁，應給企業松綁，進一步簡政放權。
“簡政放權不是不審批，而是要集中審批。把報批過程中的無用功取消，由一個專門的機構實行綜合審批監管。”張春曉建議。
